MPR, DPR, dan DPD: Tiga Wajah Perwakilan dalam Demokrasi Konstitusional

Perdebatan publik tentang MPR, DPR, dan DPD sering kali berhenti pada soal “mirip tapi beda”. Padahal, tiga lembaga ini justru menyimpan pelajaran penting tentang bagaimana UUD 1945 pasca-amandemen merancang arsitektur perwakilan: siapa yang “mewakili rakyat”, dalam bentuk representasi apa, dan sejauh mana representasi itu diberi daya untuk memengaruhi kebijakan. Di sinilah perbedaan MPR, DPR, dan DPD menjadi lebih dari urusan nomenklatur. Ia menyentuh jantung gagasan negara hukum demokratis: pembatasan kekuasaan, penyaluran aspirasi, dan pembentukan keputusan publik secara legitimate.

Setelah amandemen: berakhirnya “lembaga tertinggi”, lahirnya tata kuasa yang setara

Sebelum amandemen UUD 1945, MPR diposisikan sebagai lembaga tertinggi negara—puncak dari bangunan ketatanegaraan. Namun desain pasca-amandemen mengubah secara mendasar paradigma itu. MPR tidak lagi menjadi “atasan” lembaga lain, melainkan ditempatkan sejajar dengan Presiden dan lembaga tinggi negara lainnya dalam konfigurasi checks and balances.

Perubahan ini bukan kosmetik. Ia menggeser pusat gravitasi kekuasaan dari satu forum tertinggi menuju sistem yang lebih tersebar: Presiden memperoleh legitimasi langsung melalui pemilu, DPR menguat sebagai lembaga legislatif dan pengawasan, sementara DPD muncul sebagai representasi kedaerahan. Dalam kerangka ini, kita dapat membaca amandemen sebagai upaya membangun demokrasi konstitusional yang tidak menggantungkan legitimasi negara pada satu institusi “superior”, melainkan pada mekanisme dan prosedur yang saling mengontrol.

1. MPR: forum gabungan untuk urusan konstitusi dan suksesi

Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 menyatakan MPR terdiri dari anggota DPR dan anggota DPD. Ini memberi pesan teoritis yang penting: MPR tidak hanya memuat representasi politik berbasis partai (DPR), tetapi juga representasi kedaerahan (DPD). Dengan kata lain, MPR adalah pertemuan dua logika representasi—politik dan teritorial—dalam satu forum.

Namun fungsi MPR pasca-amandemen bersifat episodik dan konstitusional. Tiga kewenangan utamanya dapat dibaca sebagai “fungsi puncak” dalam sistem ketatanegaraan:

• Mengubah dan menetapkan UUD 1945;
• Melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden hasil pemilu;
• Memutus pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatan, setelah Mahkamah Konstitusi memutus adanya pelanggaran hukum (mekanisme impeachment).

Karena itu, MPR dapat dipahami sebagai forum yang bekerja ketika negara menyentuh level “fondasi”—konstitusi dan suksesi kepemimpinan nasional. Dalam konteks inilah, MPR tidak semestinya dibaca sebagai lembaga “pembuat kebijakan harian”, melainkan sebagai semacam constitutional forum: tempat negara melakukan tindakan-tindakan konstitusional yang paling menentukan.

1. DPR: wajah paling kuat dari perwakilan politik

Jika MPR hadir untuk momen-momen konstitusional, DPR justru menjadi “mesin” utama dalam kerja demokrasi sehari-hari. DPR terdiri dari anggota partai politik peserta pemilu yang dipilih langsung oleh rakyat. Konsekuensinya jelas: DPR menjadi ruang utama kompetisi ide, platform, dan agenda politik nasional.

Tiga fungsi DPR—legislasi, anggaran, dan pengawasan—mewakili tiga cara negara demokratis mengendalikan dirinya sendiri. 

Pertama, fungsi legislasi. DPR memegang peran sentral dalam pembentukan undang-undang. Di sini, DPR tidak hanya menulis norma, tetapi mengubah konflik kepentingan di masyarakat menjadi kesepakatan yang diinstitusionalisasi. Legislasi pada dasarnya adalah “politik yang dilembagakan”: ia menentukan arah distribusi hak, kewajiban, dan sumber daya.

Kedua, fungsi anggaran. Pembahasan dan persetujuan APBN adalah titik paling nyata di mana demokrasi bertemu realitas. Kebijakan publik pada akhirnya membutuhkan uang, dan uang publik menuntut legitimasi. Karena itu, fungsi anggaran DPR menjadi instrumen penting akuntabilitas fiskal.

Ketiga, fungsi pengawasan. Di sinilah DPR menjalankan peran “pemeriksa” terhadap pemerintah: memastikan pelaksanaan UU dan APBN berjalan sesuai mandat. Untuk menegaskan daya pengawasan, DPR memiliki hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Dalam teori ketatanegaraan, perangkat ini adalah mekanisme agar kekuasaan eksekutif tidak bergerak tanpa koreksi politik.

Namun, fungsi kuat selalu memiliki risiko: dominasi. DPR yang sangat dominan dapat tergelincir menjadi arena transaksional jika etika publik melemah. Maka kualitas DPR tidak hanya ditentukan oleh kewenangannya, tetapi oleh integritas prosedur, transparansi, dan kedewasaan deliberasi.

1. DPD: representasi daerah dalam sistem yang “setengah bikameral”

DPD mulai hadir pada 1 Oktober 2004 sebagai kanal bagi kepentingan daerah dalam pengambilan keputusan nasional. Dalam desain konstitusi, DPD memegang mandat representasi teritorial: membawa perspektif daerah, bukan semata pertarungan platform partai.

Perlu ditegaskan satu hal yang kerap rancu di ruang publik: peserta pemilu DPD pada dasarnya adalah perseorangan, bukan pencalonan berbasis partai politik. Meski dalam praktik ada kedekatan sosiologis dengan partai, secara desain konstitusional dan elektoral, DPD dimaksudkan sebagai representasi non-partisan yang menonjolkan kepentingan daerah.

Pertanyaannya: seberapa efektif DPD? Di sinilah diskusi menjadi menarik. Indonesia sering disebut menganut sistem bikameral, tetapi ia lebih tepat disebut bikameral asimetris: dua kamar ada, tetapi daya legislatif tidak setara. DPR tetap menjadi “kamar utama” pembentuk UU, sementara DPD—meski penting—sering dipersepsikan sebagai second chamber yang lemah.

Dalam konteks itulah Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 menjadi batu pijakan penting. Putusan ini menguatkan peran DPD, setidaknya dalam empat hal: keterlibatan dalam Prolegnas, hak mengajukan RUU tertentu, pembahasan RUU dalam ruang lingkup tertentu secara penuh, serta penguatan model pembahasan yang bersifat tripartit (DPR–DPD–Presiden) untuk isu-isu yang terkait mandat DPD.

Secara konseptual, penguatan ini mencerminkan kebutuhan sistem: jika DPD dimaksudkan sebagai representasi daerah, maka ia tidak boleh sekadar hadir sebagai simbol. Ia harus memiliki akses yang nyata dalam siklus legislasi—terutama ketika UU menyangkut relasi pusat–daerah, perimbangan keuangan, otonomi, dan isu-isu teritorial lainnya.

Membaca perbedaan: bukan “siapa lebih penting”, tetapi “representasi apa yang sedang bekerja”

Dengan demikian, membedakan MPR, DPR, dan DPD sebaiknya tidak dilakukan dalam logika peringkat, melainkan logika fungsi dan representasi.

MPR adalah forum gabungan yang bekerja pada level konstitusi dan suksesi.

DPR adalah pusat representasi politik berbasis partai: legislasi, anggaran, pengawasan.

DPD adalah kanal representasi daerah yang idealnya memberi “koreksi teritorial” terhadap keputusan pusat.

Kalau boleh memakai analogi yang lebih akademis: DPR memotret “kehendak politik nasional” melalui kontestasi partai; DPD memotret “keragaman kepentingan wilayah” melalui representasi teritorial; sedangkan MPR adalah ruang pertemuan keduanya ketika negara menyentuh fondasi konstitusionalnya.

Catatan kritis: penguatan DPD dan kualitas deliberasi

Tantangan terbesar pasca-amandemen bukan lagi soal apakah lembaga-lembaga ini ada, melainkan apakah mereka bekerja sebagai mekanisme pembatas kekuasaan dan penyalur aspirasi secara sehat. Penguatan DPD misalnya, bukan semata isu “menambah kewenangan”, melainkan isu kualitas kebijakan: apakah legislasi nasional cukup sensitif terhadap realitas daerah, atau terlalu Jawa-sentris, terlalu pusat-sentris, terlalu seragam untuk negara yang sangat majemuk.

Di sisi lain, penguatan DPR juga harus disertai penguatan etika deliberasi: transparansi pembahasan RUU, akuntabilitas anggaran, dan pengawasan yang tidak sekadar politis tetapi berbasis kepentingan publik. Tanpa itu, lembaga perwakilan mudah berubah dari kanal aspirasi menjadi arena dominasi elit.

Penutup

Pada akhirnya, MPR, DPR, dan DPD adalah tiga simpul yang membentuk wajah perwakilan Indonesia pasca-amandemen. Mereka bukan sekadar struktur, tetapi cermin pilihan konstitusional kita: bagaimana rakyat diwakili, bagaimana kekuasaan dibatasi, dan bagaimana kebijakan diproduksi.

Pertanyaan untuk kita—sebagai warga negara—bukan hanya “apa bedanya”, melainkan: apakah desain representasi ini sudah cukup membuat keputusan politik lebih adil, lebih akuntabel, dan lebih peka pada keragaman Indonesia? Dan jika belum, reformasi seperti apa yang paling masuk akal: memperkuat peran DPD secara lebih substantif, memperbaiki kualitas deliberasi DPR, atau menata ulang relasi keduanya agar kerja legislasi benar-benar merepresentasikan Indonesia sebagai satu kesatuan yang majemuk?

Menurutmu, peran hukum dan lembaga perwakilan itu seharusnya hanya “mengatur”, atau juga menjadi mesin koreksi agar demokrasi tidak sekadar prosedural, tetapi betul-betul substantif?